19 декабря 2007
2874

Ю.К. Шафраник, В.А. Крюков :`Нефть для государства или государство для нефти?`

В большинстве Юрий Шафраникстран мира в нефтегазовом секторе государство - главное "действующее лицо". Нефть и газ являются не только основой энергетического суверенитета страны-обладателя, но также позволяют решать значительный круг экономических, политических и социальных проблем. Причем решение этих проблем в современной экономике осуществляется не только за счет перераспределения части доходов нефтегазового сектора, но и за счет выстраивания правил участия нефтегазового сектора в их решении.

Плюсы и минусы национальных компаний

Выбор форм участия государства в нефтегазовом секторе, как правило, осуществляется в зависимости от традиций, наличия квалифицированных специалистов, степени подготовленности технологической и управленческой инфраструктур. Среди основных форм участия - доли в собственности нефтегазовых компаний и акцент на формирование нормативно-правовой среды, позволяющей обеспечивать использование нефтегазовых ресурсов в нужных для государства направлениях.

Участие в собственности, в свою очередь, имеет много разновидностей и оттенков - от национальных по капиталу нефтегазовых компаний до компаний с госучастием (причем не обязательно с контрольным пакетом в руках государства). Отличительная особенность национальных компаний - совмещение как коммерческих, так и ряда государственных функций (таких, например, как представление интересов государства в соглашениях о разделе продукции). Несомненный плюс подобных компаний для государства - оперативность в управлении, внешняя простота согласования интересов бизнеса и государства. Основные недостатки связаны с меньшей по сравнению с частными компаниями экономической эффективностью, а также с конфликтом совмещения государственных и коммерческих функций.

Впрочем, простота управления обманчива - современные процессы регулирования в нефтегазовом секторе, направленные на эффективное использование ресурсов недр, требуют координации многих сторон деятельности недропользователей - от поиска и разведки до извлечения всех ценных компонентов. При подмене процедур предметного регулирования процедурами бюрократического согласования упускается главное - эффективное с позиций общества освоение и использование ресурсов недр.

Национальные компании являются эффективным инструментом государственной политики в ряде ситуаций.

Во-первых, когда реализуются новые крупные проекты в новых районах с повышенными рисками, которые не в состоянии нести частный сектор.

Во-вторых, в случае, когда энергетический сектор играет важную внешнеполитическую роль - как, например, в условиях современной России.

В-третьих, когда значительная часть месторождений углеводородов находится на начальных стадиях освоения и разработки. Такие месторождения, как правило, обеспечивают значительный приток доходов рентного характера, который существенно превышает потребности сектора в реинвестировании средств в поддержание добычи.

В-четвертых, если страна находится на этапе сложных политических и экономических преобразований. В этой ситуации уход государства чреват значительными издержками - сбои в функционировании нефтегазового сектора грозят социальными катаклизмами. Здесь нельзя не вспомнить роль "Газпрома" в обеспечении социальной стабильности в стране в 90-е годы: в 1993-1995 годах уровень оплаты газа, поставленного на внутрироссийский рынок, не превышал 5 процентов!

В то же время национальные компании - далеко не идеальный инструмент проведения государственной политики в нефтегазовом секторе. Минусы национальных компаний усиливаются и могут нанести значительный ущерб и нефтегазовому сектору, и национальной экономике в тех случаях, когда экономика страны и социальная сфера вышли из полосы кризисного развития; значительная часть провинций и месторождений находится на стадиях высокой степени зрелости освоения и использования нефтегазовых ресурсов; освоение новых запасов в новых районах и на новых горизонтах требует нетрадиционного подхода - как с организационной, так и с научно-технической точек зрения.

Наконец, эти минусы проявляются, когда отечественный нефтегазовый бизнес начинает менять структуру активов в целях компенсации тех рисков, которые возникают и усиливаются внутри страны (расширение зарубежных операций). Яркий пример последних лет - частичная приватизация компании "Статойл" в Норвегии, часть акций которой была выброшена на биржу в связи с расширением масштаба зарубежных операций компании и усилением рисков, которые с этим связаны.

Хождение по кругу

Еще в самом начале процесса преобразований в экономике страны, в 1991-1992 годах, обсуждался подобный подход к реорганизации нефтегазового сектора. Он должен был реализовываться следующим образом.

Во-первых, активы частных компаний преимущественно формировались в процессе лицензирования участков недр из так называемого нераспределенного фонда.

Во-вторых, приватизировались только те компании, которые работали преимущественно на месторождениях с высокой степенью выработанности запасов.

В-третьих, на базе лучших активов сектора формировалась национальная нефтяная компания.

В-четвертых, основу системы регулирования составляла совокупность норм и правил, формирующихся вокруг Закона "О недрах".

В-пятых, процесс мониторинга, уточнения и развития специализированных норм и правил координировался Национальным нефтяным институтом.

В-шестых, неотъемлемыми участниками процесса недропользования являлись субъекты Российской Федерации.

При таком подходе предполагалось, что государственное регулирование нефтегазового сектора будет строиться на сочетании форм прямого участия и косвенного регулирования, основанного на разветвленном и адекватном условиям функционирования и развития нефтегазового сектора законодательстве. В текущем году исполнилось 15 лет со времени выхода в свет постановления правительства #1413, определившего контуры реформирования нефтяного сектора. К сожалению, во второй половине 90-х годов прошлого века основной акцент был сделан на дележку госсобственности, а не на создание новых компаний.

Изменение статуса собственности на активы значительной части компаний нефтегазового сектора - особенно в русле проведенных в 1996-1997 годах залоговых аукционов - не сопровождалось формированием балансирующих процедур и механизмов, направленных на повышение регулирующей роли государства в процессах недропользования.

В результате мы имеем то, что имеем, - негативные тенденции в воспроизводстве ресурсной базы, недоинвестирование в обновление выбывающих основных активов, ускорение научно-технического отставания. Речь идет прежде всего о сфере поиска и разведки новых месторождений нефти и газа, а также о сервисных и научно-технических компаниях. Отставание в воспроизводстве ресурсной базы также во многом связано с разрушением ранее созданной единой технологической цепочки изучения, поиска и разведки новых месторождений (прирост запасов происходит главным образом за счет переоценки ранее открытых и уже введенных в разработку месторождений). А развитие современных сервисных наукоемких технологий в нефтегазовом секторе осуществляется путем копирования зарубежных аналогов. Собственно научных исследований по новым направлениям ни одна российская компания в настоящее время не ведет (проектные и инженерные работы такую задачу и не призваны решать).

Начиная с 2000-х годов тенденция к ускоренной приватизации сменилась на возвращение государства лишь в качестве основного действующего лица в ряд компаний, таких как "Газпром" и "Роснефть". Тем не менее в настоящее время доля компаний, контролируемых государством, не столь велика и беспредельна, как иногда представляется, - 40% по нефти и 85% по газу.

В течение продолжительного времени мы ходим по кругу "приватизация-этатизация". Но современный опыт функционирования нефтегазового сектора свидетельствует о том, что смена форм собственности без создания эффективного регулирующего механизма мало что дает - частная монополия заменяется монополией государственной, и наоборот. К сожалению, говорить о высокой эффективности компаний с госучастием не приходится - сумма одних только заимствований превышает 80 миллиардов долларов, удельные налоги на тонну нефтяного эквивалента также значительно ниже, как ниже и отдача от реализуемых данными компаниями инвестиционных проектов.

Основные новые проекты в нефтегазовом секторе России реализованы частными компаниями - начиная от освоения Тимано-Печоры (ОАО "ЛУКОЙЛ") и кончая месторождениями Якутии (ОАО "Сургутнефтегаз"). Проект освоения Заполярного месторождения трудно признать новым - оно расположено в непосредственной близости от ранее введенных месторождений, еще со времен Мингазпрома СССР рассматривалось как резервное и не требовало столь больших усилий, как другие подобные проекты в новых районах.

Диктат олигополии

Истекшее со стремительного скачка цен на нефть в 2001 году время предоставило уникальную возможность в условиях благоприятной ценовой конъюнктуры сформировать эффективный регулирующий механизм и обеспечить тем самым (наряду с созданием ряда компаний с государственным участием) условия для устойчивого развития нефтегазового сектора в будущем - предварительные оценки ресурсного потенциала позволяют на это надеяться.

Настораживающим обстоятельством тем не менее является не рост доли государства в собственности ряда компаний. Вызывает тревогу, что данный процесс является доминирующим во всем многообразии форм и методов осуществления государственного влияния на нефтегазовый сектор.

В России де-факто компании с государственным участием становятся и проводниками государственного влияния в тех областях и сферах, где имеются значительные бреши в формировании ясных и непротиворечивых норм и правил. За примерами далеко ходить не надо - недискриминационный доступ к системе магистральных газопроводов, регламенты и правила разработки газовых месторождений, операции на континентальном шельфе (эти и многие другие функции в области регулирования нефтегазовых операций осуществляют явным и неявным образом по своему усмотрению "Газпром" и "Роснефть").

Возникает вполне резонный вопрос - что же в принципе нужно государству от нефтегазового сектора? Ответ не так прост и однозначен. В ряде стран основную цель определили как получение социальной отдачи от принадлежащих государству полезных ископаемых в течение жизни ныне живущих и будущих поколений. Это означает не только энергоресурсы и финансовые поступления, но и рабочие места, уровень жизни населения, конкурентоспособность национальной экономики, решение ее инфраструктурных и прочих проблем.

К сожалению, у нас реализуется лишь небольшая часть из этих целей и задач - энергоресурсы, финансовые поступления (значительная часть которых лежит мертвым грузом и никак не работает на решение социальных и экономических задач страны), внешнеполитические приоритеты.

Вместо поощрения и стимулирования активности в нефтегазовом секторе мы постепенно переходим к внедрению и реализации амбициозных и затратных даже для государства планов и программ. При этом инициатива и предприимчивость малого, наукоемкого и венчурно ориентированного бизнеса недооценивается и не принимается во внимание. В результате роль и значение малых компаний неуклонно снижается, и они во все большей степени превращаются в аффилированные с крупными корпорациями цеховые структуры. Такое изменение статуса компаний ведет к тому, от чего мы так упорно стремимся уйти, - к ориентации на освоение выделенных головной структурой средств, в то время как о поиске новых путей и направлений речь уже, как правило, не идет. Инновации возникают преимущественно именно в малых компаниях и только затем находят применение в практике крупных вертикально интегрированных компаний.

Формирование олигопольной структуры нефтегазового сектора (сосредоточение основной добычи нефти в 10, а газа - в 5 компаниях) ведет к тому, от чего мы, собственно, начали движение почти двадцать лет назад, - к негибкой и невосприимчивой к инновационным процессам организационной структуре. Каждая крупная компания становится территориально-производственным конгломератом, всецело определяет состояние экономики и социальной сферы определенной территории и, что еще хуже, диктует ситуацию на региональном рынке сервисных и специализированных услуг (тем самым существенно влияя на научно-технический уровень в отрасли). Фактически возникает система непересекающихся региональных рынков. В этих условиях формирование системы технопарков по плану сверху, не подкрепленное принципами и регламентами технического регулирования нефтегазовых операций и осуществляемое за счет централизованного перераспределения части полученных от нефтегазового сектора доходов, обречено на провал. Инновации без реализации итогов работы подобных центров и новообразований - вот что получается в результате.

Требуется политика!

И все же общая картина не так безнадежна и безрадостна, как ситуация с приростом запасов нефти и газа в результате реально выполненных геологоразведочных работ: основные приросты запасов углеводородов в последние годы получаются "на кончике пера" - за счет уточнения схем разработки и применения новых методов нефтеотдачи пласта и тем самым роста коэффициента нефтеотдачи.

России как ведущей нефтегазодобывающей стране мира остро необходима нефтегазовая политика, в которой детально и в полном объеме должны быть определены цели и приоритеты, а также представлено в сбалансированном виде сочетание различных форм и методов государственного регулирования. Сама по себе эта политика может служить лишь ориентиром при принятии стратегических решений. Однако наличие такой политики даст сигналы бизнес-сообществу (как отечественному, так и зарубежному) при определении форм участия в проектах различного характера - от поисков и разведки до переработки углеводородов. Несмотря на благоприятную конъюнктуру на внешних рынках и продолжающийся приток средств в государственный бюджет, реализация новых проектов на всех стадиях - от поисков и до переработки углеводородов - невозможна без привлечения средств частных инвесторов и без реализации потенциала частной инициативы.

Инициатива в нефтегазовом секторе - в нужном государству направлении - может проявить себя только при наличии защищенности прав собственности на созданные за счет своих усилий активы, при наличии ясной и непротиворечивой нефтегазовой политики, а также системы государственного управления и регулирования - с четко определенными принципами формирования и функционирования как структур государственного управления, так и компаний с госучастием.

Наша страна и ее нефтегазовый сектор находятся в уникальной ситуации, которая характеризуется благоприятной ценовой конъюнктурой, наличием значительного числа перспективных нефтегазоносных районов, а также компаний, имеющих опыт и навыки реализации самых сложных проектов. Отечественному нефтегазовому сектору остро нужны адекватные изменившимся условиям его функционирования формы гибкого государственного участия и регулирования. При появлении таких форм и при наличии ясных государственных приоритетов новые нефтегазовые проекты и приток финансовых ресурсов со стороны частных инвесторов на их осуществление не заставят себя ждать.


http://politklass.ru/cgi-bin/issue.pl?id=921

19.12.2007

журнал " Политический класс" No 36, декабрь 2007.
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован