05 марта 2005
2959

Михаил Дмитриев: есть все признаки того, что определенность по поводу приоритетов рыночных преобразований у власти отсутствует

Уже почти 20 лет безостановочно в стране идут всякие разные реформы. Последняя из них - монетизация льгот - вывела на улицы десятки тысяч возмущенных людей. При этом неправительственные эксперты сегодня говорят, что власть не имеет четкого экономического курса. Об этом корреспондент `НГ` беседовал с экс-замминистра экономического развития и торговли, научным руководителем Центра стратегических разработок Михаилом Дмитриевым.

-В последнее время многие эксперты утверждают, что у России нет четкого экономического курса. Вы согласны с этим?



- Наличие курса предполагает целенаправленные действия, в нашем случае это в первую очередь реформы. Сегодня можно констатировать, что их темпы по всем направлениям замедлились. Это становится особенно заметно, когда мы оцениваем рейтинги продвижения экономических реформ в России в сравнении с тем, как они движутся в других странах с переходной экономикой. Сейчас мы находимся в числе отстающих, и наши прогнозы на ближайшее время говорят о том, что ускорения темпов скорее всего не будет. Как минимум это невозможно в этом году в силу сложившихся обстоятельств с монетизацией льгот. 2006 и 2007 годы слишком близки к выборам для того, чтобы можно было рассчитывать на какое-то очень резкое ускорение преобразований. Так что с точки зрения практической деятельности действительно можно говорить о том, что центральные власти переминаются с ноги на ногу. Причем это может быть даже не связано с их желанием. Наверное, правительство и хотело бы двигаться быстрее, но объективных предпосылок для этого сегодня нет.

Теперь в отношении намерений. В последнее время мы получаем сигналы того, что согласия внутри исполнительной власти относительно долгосрочной стратегии в полной мере нет. Особенно это заметно в связи с историей среднесрочной программы. В принципе это очень амбициозный документ, содержание которого достаточно высоко оценивалось российскими и международными экспертами. Программа декларирует намерение очень серьезно продвинуться по всем направлениям рыночных реформ. Согласно оценкам ЦСР, если бы все, что написано в проекте, было осуществлено, Россия по ряду направлений вышла бы на самый высокий уровень продвижения преобразований в череде стран с переходной экономикой, в том числе среди тех, которые уже стали членами Евросоюза. Однако оказалось чрезвычайно сложным добиться согласия в отношении проекта программы внутри самого правительства, несмотря на то что впервые она была ему представлена еще в октябре прошлого года. С тех пор она циркулировала между правительством и Минэкономразвития, не подвергаясь при этом каким-либо кардинальным изменениям. В настоящий момент она снова возвращена в МЭРТ. На этот раз главный аргумент, который высказывает премьер-министр, состоит в том, что программа не обеспечивает удвоения ВВП к 2010 году. Все это говорит о расхождениях в понимании самими чиновниками экономической политики. С этой точки зрения у нас есть все признаки того, что определенность по поводу приоритетов рыночных преобразований в стране и, главное, у власти отсутствует.



- Можно ли это понимать так, что проблема замедления реформ и нечеткости экономического курса уходит своими корнями в разногласия внутри правительства?



- Думаю, если бы было не это, то программу экономических реформ не ожидала бы такая сложная судьба. В принципе она была согласована со всеми ведомствами еще в конце 2004 года. И тот факт, что она до сих пор не принята, конечно, трудно объяснить чем-то иным, кроме серьезных различий в представлениях о перспективах реформ внутри самого правительства.



- Почему тогда приоритет отдается каким-то выборочным реформам, монетизации, например? Или только по ней был достигнут консенсус в правительстве? Экс-премьер Касьянов сказал на днях, кстати, что не слышал ни разу ни от одного из чиновников цели этой реформы. Почему ее надо было проводить именно сейчас?



- Вообще реформа льгот крайне необходима для нормального развития страны. У специалистов в сфере экономической и социальной политики этот факт сомнений не вызывает. Теперь почему она проводилась именно в 2004 году, одной из первых в новом политическом цикле. Во многом это было связано с вопросом разграничения межбюджетных полномочий. Реформа льгот ведь касается финансовых средств, измеряемых 4-5% ВВП, и столь же значительно распределение обязательств и финансовых средств, которые связаны с новым разграничением полномочий между различными уровнями власти. Если бы реформа льгот в таких масштабах, в каких она прошла в России, проводилась на 1-2 года позже, болезненную операцию на консолидированном бюджете пришлось бы проводить дважды. Первый раз - в результате разграничения полномочий, второй раз - под реформу льгот отдельно.

Это, однако, ни в коем случае не означает, что реформу льгот можно рассматривать как успешно проведенную. Если мы посмотрим на самые свежие данные опроса, которые были опубликованы `Левада-Центром`, то мы обнаружим, что респонденты-льготники о причинах своей неудовлетворенности реформой в числе двух главных называют недостаточный уровень компенсаций и то, что процесс подготовки реформы не предполагал диалога с населением. Если в отношении первой причины могут быть разные взгляды, то вторая - совершенно очевидна: действительно диалога не было, у власти было ощущение, что населению можно навязать любую реформу. Последующие события показали, что такой возможности у федеральных властей нет и что проводить подобные реформы без активного взаимодействия с гражданами в современной России невозможно. Это серьезный урок, я бы сказал - урок демократии, который реформа льгот преподнесла руководству страны.

Есть здесь еще одно обстоятельство. Если мы посмотрим на данные того же опроса, то обнаружим, что всего 5% граждан полагают, что причиной неудачи реформ являются действия региональных властей, 88% уверены, что виноваты центральные власти. Однако есть еще одни цифры, которые тоже были обнародованы буквально на днях на конференции Независимого института социальной политики, и цифры эти заставляют взглянуть на вопрос об ответственности центральных властей несколько иначе. Специалисты института сравнили, сколько льготники проигрывают или выигрывают при переводе льгот в денежные компенсации, посчитав эти выигрыши и проигрыши в двух ситуациях: при тарифах и ценах до января 2005 года и при тарифах в январе 2005 года. Тарифы, как мы знаем, выросли довольно резко, в некоторых случаях на 20-25%. Если посмотреть на то, как бы 122-й закон компенсировал населению потери до 1 января, то обнаруживается, что число проигравших составляло бы всего 0,4%, выигравших - около 20%, а примерно 80% населения не ощутили бы в результате монетизации никаких изменений и не были бы вынуждены менять реальный уровень собственного потребления. При пересчете того же на ситуацию января 2005 года пропорции изменились до неузнаваемости: 40% населения проиграло, 20% ничего не потеряло и 40% выиграло. То есть группы льготников оказались резко поляризованы. Безусловно, то, что 40% ощутили проигрыш, не могло не отразиться на реакции населения, собственно, именно они-то скорее всего и протестовали. Получается, что во многом ситуацию обострила не сама реформа, а именно то, что она совпала с повышением тарифов. Решение о повышении тарифов полномочны принимать не федеральные власти, а органы местного самоуправления, и, как правило, такого рода решения принимаются с учетом мнения губернаторов. Почему последние пошли на столь резкое повышение тарифов? Было ли это экономически обосновано? Расчеты показывают, что в результате отмены натуральных льгот существующие тарифы на транспорт в большинстве регионов на 40-60% превышали бы уровень себестоимости, то есть это давало бы транспортникам колоссальную прибыль. По логике в условиях отмены льгот необходимо было снижать тарифы на транспорт, вместо этого они были увеличены, и местами довольно резко, то есть местные власти повели себя прямо противоположным образом.



- Почему же они себя так повели?



- Вот здесь уже возникает вопрос о назначении губернаторов. Оно позволило региональным руководителям перекладывать ответственность за любые свои действия на федеральный Центр, потому что теперь они не выбираются населением, а являются частью федеральной вертикали и формально действуют от имени федеральных властей. В действительности же решения о повышении тарифов были приняты не федеральными, а местными властями. При этом по транспорту они были абсолютно необоснованными. Население же в условиях укрепления властной вертикали вполне естественно увязало последствия этих решений с действиями федеральных властей. Все это наложилось на форсированную реализацию закона о льготах в отсутствие какого-либо обсуждения с обществом. Это пример того, как попытка создать иллюзорную вертикаль исполнительной власти оборачивается против этой вертикали.



- Откуда такая несогласованность? И почему вообще у нас зачастую получается так, что уже после разработки реформы в процессе ее реализации возникает необходимость что-то менять? Сразу никак нельзя все предусмотреть?



- Одна из наиболее серьезных проблем, которая проявилась в течение 2004 года, это все возрастающая закрытость исполнительной федеральной власти, нежелание вести публичный диалог, выслушивать мнение со стороны экспертного сообщества, структур гражданского общества и населения. Если мы посмотрим опять-таки на социологические данные, то нарастание напряженности в Петербурге, способное вылиться в открытые уличные протесты, социологи выявили еще в сентябре. Эти данные были достоянием руководства Санкт-Петербурга, но были полностью проигнорированы. Это одна из иллюстраций того, как на ранней стадии обострение проблемы могло бы быть предотвращено, если бы власти были ориентированы на публичность и диалог. Однако эти возможности были упущены в силу того, что у власти были иные установки. Было ощущение того, что власть знает все сама, что она обладает всей полнотой полномочий и способна провести в жизнь любое решение, которое она сама себе сочтет за оптимальное. Жизнь продемонстрировала иллюзорность всех этих ощущений, их неадекватность реалиям политических и экономических условий современной России.



- Есть ли какая-то личная заинтересованность у людей, которые инициируют и проводят реформы?



- Безусловно. Многие из тех, кто участвует в процессе подготовки и проведения реформ (я и сам неоднократно оказывался в таком положении), мотивированы на результат. Успешное проведение реформы является признаком их собственной профессиональной состоятельности, свидетельством их больших личных профессиональных достижений. Это, кроме того, важный шаг на пути карьеры - профессиональной, политической, в бизнесе и какой угодно.



- Насчет профессиональной мотивации все ясно. А как насчет материальной?



- Если вы хотите сказать, несет ли реформа льгот масштабную коррупционную составляющую и могла бы быть эта составляющая мотивацией принятия решений, я не берусь делать какие-то однозначные выводы, хотя думаю, что полностью исключить такого рода мотивы нельзя. В любом случае эта реформа была связана с изменением движения очень больших массивов денежных средств, часть из которых в условиях существующей непрозрачности исполнительной власти вполне могла бы быть отвлечена на нерациональные цели. Насколько велики масштабы такого рода отвлечения и насколько сильны были именно эти соображения у людей, готовящих реформу, я судить не берусь и тем более не берусь кого бы то ни было обвинять в каких-либо намерениях такого рода.



- Помимо монетизации льгот какой экономический проект вы могли бы выделить из тех, которые предложила и реализовала в последнее время власть?



- Что касается реализации реформ, у нас в 2004 году с этим было небогато. Европейский банк реконструкции и развития в 2004 году в России отметил прогресс только по одному направлению - это была реформа железнодорожного транспорта, когда независимые транспортные компании были допущены к рынку железнодорожных услуг.

Из других направлений, в которых была хоть какая-то попытка добиться значительных результатов, я могу отметить административную реформу. В этой части мы наблюдали достаточно активную деятельность, которая выразилась в том числе в реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Для такой большой страны, как Россия, где центральная власть заведомо должна быть устроена очень сложно, переход к трехуровневой структуре органов исполнительной власти более чем оправдан. Такую структуру ввели многие федеративные государства. С точки зрения повышения управляемости переход к такой системе управления способен повысить эффективность исполнительной власти.

Однако здесь снова возникает одно `но`. То, как это было сделано в России, пока не привело к повышению эффективности, скорее наоборот, как показала реформа льгот, резко ее понизило. Связано это было, на мой взгляд, во многом с тем, что реформа была воспринята достаточно одномерно, просто как пересаживание чиновников в новые кресла. Между тем трехуровневая структура исполнительной власти предполагает полный пересмотр правил игры. У нас получилось так, что новая структура наложилась на старую систему взаимоотношений внутри органов исполнительной власти. И, конечно, такое противоречие ни к чему хорошему не привело.

Думаю, кстати, что еще одной причиной неудачи монетизации оказалась снизившаяся в результате административной реформы пропускная способность системы исполнительной власти, которая не позволила довести до мест весь комплекс задач. По опросам того же `Левада-Центра`, в январе лишь 43% льготников сообщили о том, что они получили компенсации, в феврале 70% опрошенных получили компенсации за январь, а остальные не знали, когда их получат. То есть, судя по всему, до многих реальные компенсации не дошли, в то время как все столкнулись с феноменом повышения тарифов.



- Получается, одна недоработка влечет за собой другую.



- Конечно. Особенно когда недоработки касаются такой сферы, как государственное управление. Собственно, исходя из этого мы и делаем поправки в отношении реальных возможностей проведения реформ в России в ближайшее время. Пропускная способность органов исполнительной власти оказывается настолько невысокой, что говорить об одновременном проведении широким фронтом таких сложных комплексных реформ, как реформа здравоохранения и образования, реформа бюджетной системы, административная реформа, просто невозможно. Объективно исполнительной власти придется выбрать приоритеты и сосредоточиться на более узком круге задач, который соответствует реальным возможностям их эффективной реализации.



- Как вы думаете, можно ли рассматривать `дело ЮКОСа` как один из экономических проектов власти? Почему власть ни разу не объяснила ни населению, ни бизнесу, ни международным организациям, которые, кстати, пребывают в недоумении по поводу происходящего с ЮКОСом, какова цель преследования нефтяной компании?



- Не берусь комментировать мотивы, которые лежали в основе `дела ЮКОСа`, потому что полагаю, что в них присутствовала в том числе и чисто политическая составляющая. Что касается его последствий для делового климата, экономического развития и диалога власти и бизнеса, то эти последствия чем дальше, тем все более очевидны. `Дело ЮКОСа` и последовавшие за ним события, связанные с другими случаями аналогичного не вполне правового перераспределения собственности в отношении других компаний, привели к нарастанию атмосферы неопределенности в хозяйственной жизни страны. Бизнес получил очень сильный сигнал по поводу увеличения рисков предпринимательской и инвестиционной деятельности, снижения уровня защищенности прав собственности и контрактных прав. Это отразилось, с одной стороны, на доверии бизнеса к власти, с другой - на оценке бизнесом перспектив осуществления хозяйственной деятельности в России. Нарастание неопределенности уже выразилось в замедлении темпов экономического роста, и это только первый сигнал. Если политика, ведущая к нарастанию неопределенности будет продолжаться, ее влияние на экономический климат в стране будет становиться все более негативным. На мой взгляд, одна из ключевых задач экономической политики в ближайшее время будет состоять в принятии мер по укреплению доверия бизнеса и развитию диалога с ним.



- А почему у нас сейчас нет этого диалога? Привыкли, как в советские времена, все решать директивными методами?



- Диалог был. И он очень активно развивался в первые годы нового десятилетия, в том числе и потому, что сам бизнес этому помогал. Такие структуры, как РСПП и ОПОРА, могли довольно успешно представительствовать со стороны бизнеса и вести ответственный диалог с властью. То, что эти возможности оказались на какое-то время утрачены, связано и с конфликтами вокруг неправового перераспределения собственности, и с ослаблением желания федеральных властей вести такого рода диалог. Однако это не значит, что диалог стал невозможным. Инфраструктура для него со стороны бизнеса сохранилась и в любой момент может быть мобилизована.



Евлалия Самедова
Опубликовано в Независимой газете от 05.03.2005
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован