23 декабря 2005
1449

Лев Сигал: Назад к Европе

В авангарде мирового законодательства

Граждане России напрасно не гордятся своим законодательством. Во многих отношениях оно самое передовое в мире. Таким его сделало, как ни парадоксально, отсутствие средневековых корней, которые уже высохли и не питают древо, зато прочно вцепились в почву, как это происходит в Европе и в США - стране по преимуществу европейских иммигрантов. Иными словами, наша "отсталость" стала нашим преимуществом, так как, переходя от советского права к буржуазному, мы заимствовали преимущественно самый передовой опыт.

К сожалению, российская гуманитарная интеллигенция с традиционными самоуничижительными вздохами твердит неизменную мантру об отсутствии в стране гражданского общества и правового государства. Оба понятия не являются, строго говоря, юридическими, а носят весьма расплывчатый, оценочный характер. Юристу трудно понять, как может быть государство не правовым. Разве что в государстве нет вообще никаких норм права и все вопросы решаются ad hoc по воле правителей. Но управлять государством без каких-либо правил в принципе невозможно. Даже в первые годы советской власти какие-то правовые нормы все же существовали ("Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства" издается уже с 4 декабря 1917 года). При этом, однако, в любом государстве предусмотрено пространство для свободного усмотрения правоприменителя, будь то судья или чиновник. Равно как и правонарушения везде и всегда происходят.

Примерно та же картина с гражданским обществом. Люди всегда добровольно объединялись по интересам. Например, в Древнем Риме было множество разнообразных коллегий. Средневековье - эпоха, когда крестьянские общины, ремесленные цеха, городские коммуны, университеты, рыцарские и монашеские ордена соперничали в своем влиянии с государствами. Русская крестьянская община ("мip"), церковный приход, купеческая гильдия, дворянское собрание суть ничто иное как общественные институты, их нельзя назвать "институтами гражданского общества" разве только в том смысле, в котором "гражданский" - синоним "буржуазного".

Франция, о которой подробно пишет Дмитрий Кралечкин, пережила эпоху борьбы государства с подобными общественными институтами. В 1791 году был принят закон Ле Шапелье, во имя свободной рыночной конкуренции запретивший цеха, а заодно и профсоюзы. И только в 1864 году французские профсоюзы были легализованы. Ныне французы руководствуются законом, принятым еще 1 июля 1901 года, - Loi relative au contrat d"association, который, естественно, содержит множество архаизмов.

Этот закон ограничивает свободу ассоциаций невозможностью для них выбора "дела или цели, противных законам и добрым нравам или же направленных на разрушение целостности национальной территории или республиканской формы правления". Выражение "добрые нравы" - классическая "каучуковая" норма, дающая почти неограниченную свободу правоприменителю. Идет это выражение еще от античного патерналистского представления о государстве как якобы уполномоченном заботиться не только о соблюдении гражданами формальных предписаний, но и об их нравственности. Государство - это imperium paternale, отеческая власть - и для античности, и для Средних веков, и отчасти для Нового времени.

Среди французских ассоциаций государство выделяет привилегированную группу "признанных общественно полезными" (reconnues d"utilite publique). Только им позволено принимать дары (выражаясь на понятном нам нынешнем языке, "гранты"). Та или иная ассоциация признается общественно полезной произвольным решением Государственного совета Франции.

В СССР де-факто все общественные объединения находились на таком положении: государство щедро наделяло их собственностью и даже делилось властными полномочиями. Например, ВЦСПС были даны полномочия устанавливать нормы трудового права, а первичным профсоюзным организациям - накладывать вето на решения администрации предприятий, организаций, учреждений об увольнении членов профсоюзов.

В новой России де-юре невозможно выделение привилегированных общественных объединений по французской модели в силу прямого указания Конституции РФ:

Статья 13

4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Спросил я его, кто такие "семиты"

Новая редакция законов "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях", несомненно, является для российского законодательства шагом назад, оправданным лишь отчасти. При обсуждении этой законодательной инициативы общественное внимание было сфокусировано главным образом на некоммерческих организациях, не основанных на членстве и финансируемых из-за рубежа. Это заметно снизило резонанс, так как очень многие в России с недоверием, если не с враждебностью относятся к "грантоедам". Непривычно для русского уха и само словосочетание "некоммерческая организация" (перевод английского non-profit organization), а тем более производная от него аббревиатура НКО - из тысяч единицы сообразят, что под это понятие подпадают и все общественные объединения, включая профсоюзы, а также политические партии.

Красноречивы данные опроса населения России, проведенного ВЦИОМ: только 13 процентов респондентов, как им кажется, знают, что такое НКО, только 3 процента полагают, что сталкивались с ними лично. Это свидетельствует не о неэффективности или чужеродности данного института, а только о "нераскрученности бренда", если выражаться жаргоном специалистов в области маркетинга. Да и в слове "некоммерческий" неискушенному уху, невзирая на отрицательный предлог, слышится слово "коммерческий", столь неприятное для искреннего общественника. Лирический герой одной из песен Высоцкого, прежде чем стать антисемитом, осведомился у компетентного лица, "кто такие семиты", и очень обрадовался, узнав, что это "простые евреи".

Регистрация или уведомление?

По непонятной причине отечественный законодатель установил, что государственная регистрация не является обязательной для общественных объединений (кроме политических партий), и не желает отказываться от этой позиции. Это при том, что государственная регистрация в России носит уведомительный, а не разрешительный характер. Например, зарегистрировать средство массовой информации не стоит большого труда, это может сделать любой гражданин, любое юридическое лицо. Короткая простая анкета и две тысячи рублей госпошлины - вот почти все, что требуется. Не намного сложнее зарегистрировать общественное объединение (кроме партии). Конечно, во всякой регистрации содержится разрешительный элемент. Например, всегда происходит проверка, не зарегистрировано ли уже другое объединение под тем же названием.

Принципиально важно то, что фактом регистрации государство не объявляет нечто безусловно полезным для общества, а всего только признает это безопасным, исходя из установленного законом закрытого перечня оснований. Ядро такого перечня для общественных объединений составляют основания, перечисленные в уже процитированной ч. 5, ст. 13 Конституции РФ. С принятием в 2002 году закона "О противодействии экстремистской деятельности", органично вписавшегося в правовую систему, вместо определения, взятого из Конституции РФ, используется бланкетный термин "экстремистская деятельность", содержание которого подробно раскрыто в этом законе. Иными словами, в России дозволена деятельность любого общественного объединения, не являющегося экстремистским.

На практике люди предпочитают, создав общественное объединение, поскорее его зарегистрировать. Только это позволяет им чувствовать себя солидно, так, словно государство дает им какой-то мандат. Незарегистрированных объединений при этом множество, но обычно они представляют собой группы энтузиастов, насчитывающие десятки, редко сотни, приятелей и знакомых. Как правило, у них нет ни устава (разве что сумбурные наброски или устные договоренности), ни сколько-нибудь существенного имущества. Это работает, пока коллектив невелик и люди доверяют друг другу. Увеличение числа членов подобной организации при нелюбви большинства общественников к "бюрократизму" делает ее неработоспособной. А поскольку объединяются люди нередко с большими амбициями и по личным симпатиям, всякая ссора может вести к расколу, что делает такие объединения неустойчивыми. В конфликтной ситуации такая организация не может защитить ни свое название, ни символику, ни имущество.

Непонятно, как государству и обществу строить отношения со столь аморфным образованием. Поэтому нет ничего странного, что кому-то из авторов законопроекта ? 233364-4, внесенного группой депутатов из фракций "Единая Россия", "Родина", КПРФ и ЛДПР, пришло в голову, что и объединения, незаинтересованные в получении юридического лица, должны уведомлять государство о начале своей деятельности - в порядке, который установит правительство РФ. Но какой иной порядок уведомления оно может установить, кроме уже существующего и довольно простого порядка регистрации? С точки зрения чистой теории получатель уведомления обязан только принять к сведению то, о чем его уведомили. Но если в качестве цели объединения будет указано нечто, что можно расценить как экстремистскую деятельность, подпадающую под конституционный запрет (ч. 5, ст. 13), то это станет основанием для судебного запрета создания и деятельности такого объединения, пусть даже незарегистрированного.

То есть и другая юридическая форма неизбежно наполнится тождественным содержанием. Иными словами, отличие уведомления от регистрации будет лишь номинальным. Подобные метаморфозы происходят на практике и, например, с институтом публичных мероприятий. Исходя из чрезвычайно либеральной теории, законодатель установил требование о предварительном уведомлении властей в качестве обязательного условия их проведения. Однако на практике либеральный замысел не приживается - институт согласования очень быстро переродился в институт дозволения, так что иногда даже чиновники, а общественные объединения и граждане почти всегда в обиходе именуют "уведомление" "заявкой".

Совершенно неясно, для чего изобретать такие экзотические и практически бессмысленные средства, как уведомление о начале деятельности объединения, если с несуществующим юридическим лицом все равно дела иметь нельзя. Можно иметь дело только с конкретными представителями незарегистрированного объединения, но их действия никак юридически не обязывают их товарищей. Не лучше ли установить регистрацию в качестве обязательного условия деятельности общественных объединений и не вводить в искушение "антибюрократически" настроенных людей? При этом, конечно, никто не запретит людям вскладчину проводить вечеринки или вместе в бане встречать Новый год. Только это все не объединения, а группы граждан. Однако перед вторым чтением законопроекта депутаты вместо простого и разумного шага предпочли дать задний ход и вообще отказаться от требования об уведомлении незарегистрированным объединением государства о начале деятельности.

Комитет многопартийного контроля

"Орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений, осуществляет контроль за соответствием их деятельности, в том числе по расходованию средств, уставным целям", - гласит пункт 8, статьи 2 законопроекта.

Постановка вопроса о контроле за деятельностью НКО назрела давно. Практика показывает, что общественные объединения радикального толка нередко имеют очень гладкие уставы, уверяя своих сторонников, что все это пишется "только для регистрации" - чтобы обмануть бдительность регистрирующих органов. Потом, когда общественность возмущается фактом регистрации "фашистов", им чиновники отвечают вполне резонно, что в поданных документах нет ничего, позволяющего законно отказать в регистрации. Заниматься мониторингом прессы чиновники не обязаны, да и пресса, мягко говоря, не всегда объективна.

Таким образом, конституционный запрет на создание и деятельность объединений с экстремистскими целями, как и другие законные ограничения, полностью воплощаются в жизнь только в части создания (да и то только для объединений, пожелавших обрести юридическое лицо), но не в части деятельности. Поэтому идея придать Федеральной регистрационной службе более широкие полномочия в сфере контроля над деятельностью объединений совершенно разумна и соответствует логике всей правовой системы: кто регистрирует, тот и контролирует.

Однако законы пишутся не под конкретного исполнителя и даже не под конкретную политическую ситуацию (хотя ею диктуются). В любом законе должна быть "защита от дурака", который исполнит его буквально, не считаясь со здравым смыслом. Возьмем, например, устав такого общественного объединения, как "политическая партия Коммунистическая партия Российской Федерации".

"Коммунистическая партия Российской Федерации, основываясь на творческом развитии марксизма-ленинизма, имеет своей главной целью построение социализма - общества социальной справедливости на принципах коллективизма, свободы, равенства, выступает за подлинное народовластие в форме Советов, укрепление федеративного многонационального государства.
Коммунистическая партия Российской Федерации - партия патриотов, интернационалистов, партия дружбы народов.

Коммунистическая партия Российской Федерации, отстаивая коммунистические идеалы, защищает интересы рабочего класса, крестьянства, интеллигенции, всех людей труда".

Чиновник из Росрегистрации вправе привлечь в качестве экспертов публицистов радикально левых воззрений, которые докажут, что деятельность КПРФ не соответствует указанным здесь уставным целям. И в суд поступит заявление о ликвидации партии, так как она, дескать, не отстаивает коммунистические идеалы, не защищает интересы людей труда. Одновременно тот же чиновник сможет предъявить противоположные претензии какой-нибудь правой партии. Так Росрегистрация превратится в надпартийного монстра.

Конечно, для тотального контроля за всеми НКО у Росрегистрации не хватит ни глаз, ни ушей, ни ног. Как следует из официальной справки правительства, в настоящее время выполнение контрольных функций в отношении общественных объединений и религиозных организаций, число которых составляет около 120 тысяч, в Федеральной регистрационной службе возложено на управление в составе центрального аппарата численностью 18 единиц и отделы в территориальных органах общей численностью 486 единиц. Возложение на это ведомство обязанностей по контролю над прочими НКО, число которых составляет около 400 тысяч, потребует, как планируют это в правительстве, введения дополнительной штатной численности территориальных органов Росрегистрации в количестве 847 штатных единиц и центрального аппарата - 98 штатных единиц. Очевидно, что при таком малочисленном аппарате контроль может быть только выборочным и оттого казаться особенно несправедливым.

Впрочем, уже более десяти лет действует норма части второй, пункта 2, статьи 61 Гражданского кодекса РФ, предусматривающая возможность ликвидации юридического лица "при систематическом осуществлении общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом деятельности, противоречащей его уставным целям". Однако логика подсказывает, что государство могло бы требовать ликвидации НКО, если его деятельность не просто противоречит им же заявленным уставным целям, а наносит при этом ущерб публичным интересам. В противном случае судить о ней членам организации, группе населения, интересы которого она намерена защищать, и т.п., но не государству.

Совсем другое дело - соответствие деятельности НКО собственным уставным целям в части расходования средств. Некоммерческая организация тем и отличается от коммерческой, что не делит прибыль между своими учредителями (участниками), а расходует ее на уставные цели. Фактически это означает отсутствие прибыли, а значит - неуплату налога на прибыль. Правда, размер оплаты труда сотрудников НКО и лиц, с которыми НКО заключает гражданско-трудовые договоры, устанавливается соглашением сторон - никто не вправе его ограничить, были бы деньги.

Регулярно и скрупулезно отчитываясь перед своими спонсорами, организация могла бы давать такой же отчет и российскому государству - да любому желающему. У некоммерческой организации по определению не может быть коммерческих тайн (разве что кто-то из спонсоров пожелает остаться инкогнито). Для западных неправительственных некоммерческих организаций обычной нормой является обнародование своих финансовых отчетов. Непонятно, что мешает их коллегам в России быть столь же открытыми. Они вправе просить денег у граждан, но пусть раскроют им полную информацию о своем бюджете.

Финансово-хозяйственная деятельность НКО должна быть максимально прозрачной, чтобы все знали, что здесь не "отмываются" деньги, а до соответствия деятельности уставу во всех прочих отношениях (если, конечно, в этой деятельности нет признаков экстремизма) государству не должно быть дела.

Метеки и гости

Либерализм российской правовой системы заключается еще и в том, что согласно части 3, статьи 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России равными правами с ее гражданами, если иное не предусмотрено федеральным законом или договорам. Это называется предоставлением иностранцам национального режима, что практикуется далеко не в каждой стране.

До сих пор иное предусматривалось нечасто. Само собой иностранцы не обладают избирательным правом, правом состоять в политических партиях, доступом к государственным должностям. Есть ограничения в праве собственности на землю, в праве занимать руководящие должности в коммерческих структурах и т.п. Но, скажем, быть членами общественных объединений, не являющихся партиями, членами профсоюзов, участвовать в общественно-политических акциях и т.п. иностранцам никто не запрещал. Законопроект резко ограничил круг иностранцев, которым позволено быть участниками НКО, сузив его до иностранцев, постоянно и на законных основаниях проживающих в России.

Положение о законных основаниях вполне резонно: если человек, скажем, тайком перешел границу у реки, у него нет права вообще находиться в стране, следовательно, нет и права вести здесь какую-то деятельность. Вот требование о постоянном проживании гораздо жестче. Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" гласит:

Статья 8. Постоянное проживание иностранных граждан в Российской Федерации

1. В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

2. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

3. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Иными словами, иностранец, постоянно проживающий в РФ, имеет статус, аналогичный жителю США, который обзавелся "грин кард". Если вспомнить античность, это своего рода метек - постоянный житель Афин, не получивший гражданства. Впрочем, во втором чтении Дума, кажется, все-таки отказалась от идеи лишить иностранцев, не проживающих постоянно в РФ, права на участие в общественной деятельности.

При доработке законопроекта ко второму чтению отказались и от плана запретить деятельность в РФ филиалов и представительств иностранных организаций. Согласно этому плану в нашей стране получили бы право действовать только отделения иностранных организаций, создаваемые в форме общественных объединений. Это вошло бы в противоречие с уставами многих иностранных организаций, которые в принципе не основаны на членстве (фондов, учреждений и т.п.).

Генетическая оргпреступность

Опыт новейшей российской (как, впрочем, и мировой) истории показывает, что привлечь к уголовной ответственности физическое лицо значительно проще, чем ликвидировать лицо юридическое. У нас долгое время продолжала действовать организация "Аум Синреке", когда ее руководство уже было привлечено к уголовной ответственности за газовую атаку в токийском метро. Национал-большевистская партия имеет рекордное число осужденных членов, но фактически продолжает действовать. Не остановил деятельность ПОРТОСа арест большинства его руководителей.

Действует феномен: ты их - в дверь, они - в окно. Ликвидация организации не мешает сейчас тем же людям создать новую или примкнуть к идейно близким. Так, после запрета Русского национального единства его участники в массовом порядке влились в движение "Спас". После ликвидации межрегиональной общественно-политической организации "Национал-большевистская партия" Эдуард Лимонов подал документы на регистрацию созданной на ее основе одноименной политической партии. С газетами еще веселей чехарда: запрещают "День", Проханов начинает выпускать газету "Завтра", зарегистрированную им про запас, запрещают "Лимонку" - появляется "Генеральная линия".

Поэтому неудивительно, что авторы законопроекта задумали поставить регистрацию НКО в зависимость от правопослушного поведения их учредителя. "Нет худого дерева, которое приносило бы плод добрый", - решили депутаты. И внесли в законопроект следующие положения:

"В государственной регистрации общественного объединения, в том числе структурного подразделения - отделения иностранного некоммерческого неправительственного объединения, также может быть отказано в случае, если цели, задачи и формы деятельности учредителя общественного объединения, учредителя иностранного некоммерческого неправительственного объединения противоречат Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, если действия соответствующего учредителя направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем (п. 5, ст. 2).

В государственной регистрации некоммерческой организации, созданной в определенной форме, может быть отказано по следующим основаниям: если учредительные документы некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам;

если цели, задачи и формы деятельности учредителя некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам;
если действия учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем (п. 5, ст. 3)".

В первом приближении требования логичные. При регистрации еще рано судить о будущих действиях "новорожденного", зато можно судить о поведении его "родителей". Правда, было бы лучше не давать Росрегистрации полномочия выносить приговор "отцу" на свое усмотрение - в конце концов только суд может признать деятельность организации незаконной. Разумней ограничить компетенцию этого ведомства запретом регистрировать НКО, учреждаемые юридическими лицами, деятельность которых приостановлена либо в руководящие органы которых входят бывшие члены руководящих органов ликвидированных организаций.

Проблема в иностранных учредителях, неподконтрольных Российскому государству. Допустим, в некотором царстве-государстве существует антироссийская организация, деятельность которой совсем не противоречит законам той страны. Как поставить заслон ее деятельности в России? Вот здесь, пожалуй, не обойтись без оценки соответствия целей, задач и форм деятельности этой организации российскому публичному правопорядку.

Но есть и другая проблема. Очень многие НКО ставят своей целью законными методами способствовать изменению действующего законодательства. Это по определению означает, что их цели действующему законодательству противоречат. В конце концов федеральный закон - это всего лишь воля 226 депутатов, одобренная 90 членами Совета Федерации и президентом, либо воля 300 депутатов, не получившая одобрения в одной из этих двух инстанций. Законодательство меняется каждую сессию, так что его не стоит фетишизировать, хотя и следует исполнять.

Так, может быть, лучше оставить два основания: экстремистская деятельность и "отмывание" денежных средств? Очевидно, что и то и другое противоречит публичному правопорядку, но при том это два вполне определенных критерия, а не необъятное и переменчивое федеральное законодательство в целом.


23.12.2005

http://www.russ.ru/reakcii/nazad_k_evrope
 

Персоны (1)

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован