01 августа 2005
1714

Лев Сигал: Доброе слово о ведомстве Зорькина

В Новом Завете часто упоминаются мытари, которые воспринимались тогдашним обществом как морально ущербные, падшие люди. Евангельские "мытари и грешники" - такая же неразрывная пара, как "жиды и комиссары" более позднего времени. Например, Иисус говорит, что даже мытари любят своих детей, а его самого упрекают в том, что он не гнушается общества мытарей и грешников. Мытари - это сборщики налогов. Люди всегда и везде не любили платить налоги.

И точно так же везде и всегда независимые средства массовой информации склонны к интеллигентскому брюзжанию, к необоснованным обобщениям и к упрощению. Не стоит искать в этом брюзжании происки Невзлина, Ходорковского, Березовского, Гусинского и т.д. Журналист по своей социальной природе часто бывает брюзжащим интеллигентом. Да и его аудитория в значительной части ему под стать. Обобщения делаются для придания теме особой общественной значимости, а упрощение - для ее уяснения обывателем. Поэтому стоит ли удивляться, что постановление Конституционного суда РФ о проверке конституционности статьи 113 Налогового кодекса РФ "получило плохую прессу"?

Вкратце суть постановления заключается в том, что трехлетний срок давности привлечения к ответственности за налоговые правонарушения исчисляется до принятия соответствующего решения уполномоченным должностным лицом. А в случае, если налогоплательщик препятствовал налоговому органу, он может быть привлечен к ответственности и за пределами срока давности.

Все без исключения комментарии СМИ отличаются отнюдь не в принципиальной оценке этого постановления, а разве что градусом критики. Впереди всех, конечно, "Новая газета". Учитывая, что автор материала Леонид Никитинский еще и обладает юридическим образованием (что нечасто встречается даже среди судебных репортеров), можно предположить, что он был вынужден уложить свои рассуждения в русло, указанное редактором. Быть может, ударные строки, где подчеркивается конъюнктурно-политическое значение постановления, и вовсе вписаны редакторской рукой - это обычная газетная практика.

Судья становится законодателем

В чем обвиняют СМИ судей Конституционного суда РФ? В расширительном толковании закона, в игнорировании презумпции невиновности, в том, что они "перепутали" институты публичного и частного права, в следовании политической конъюнктуре, наконец.

Единственный правдивый упрек - фактическая подмена судом законодателя. Согласно общему принципу теории разделения властей, законодательная власть создает нормы права, а судебная власть их применяет в конкретных спорных ситуациях. Но как провести грань между правоприменением и толкованием, между толкованием - и правотворчеством? Теоретически в континентальных правовых системах, включая российскую, судебный акт не является источником права. На практике же постоянно возникают проблемы - даже в судах общей юрисдикции.

И уж подавно проблематично определить место конституционной юстиции в российской правовой системе. Конституционный суд РФ формально отнесен к судебной ветви власти, но на деле он для нее чужероден. Он может по праву считаться по меньшей мере негативным законодателем, так как его основная функция - объявлять недействующими законы, которые противоречат Конституции РФ. (Впрочем, и суды общей юрисдикции объявляют недействующими акты исполнительной власти, включая нормативные, если они противоречат законам, а также законы субъектов РФ, если они противоречат федеральным законам.)

Из-за несовершенства законов Конституционному суду РФ случается идти еще дальше. Например, 27 июня, чуть больше чем за две недели до нашумевшего "налогового" постановления, Конституционный суд РФ вынес определение о праве отцов детей - инвалидов с детства на льготы при назначении пенсии (N 231-О). Согласно федеральному закону "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", такие льготы полагались только матерям, причем независимо от того, воспитывали они ребенка дома или отдавали его в специальный интернат. Отцы же не могли ни на что претендовать, даже если воспитывали ребенка без матери. Очевидно, что эта дискриминационная норма закона противоречит принципу равноправия мужчины и женщины, провозглашенному в статье 19 (ч. 3) Конституции РФ.

Если педантично следовать теории разделения властей, КС должен был бы ограничиться констатацией этого противоречия. И что дальше? Лишить матерей пенсионных льгот во имя торжества принципа равенства, пока законодатель не предоставит такие же льготы отцам? Суд поступил наоборот: предписал уполномоченным государственным органам руководствоваться непосредственно этим определением при решении вопросов о назначении трудовой пенсии по старости отцам инвалидов с детства. И никто не осудил КС, никто не обвинил его в политической конъюнктуре, хотя формально он вторгся в компетенцию законодателя и собственным определением расширил сферу действия правовой нормы.

Между прочим, как раз на днях в Государственной думе обнаружили, что до сих пор не исполнены десять постановлений и одно определение Конституционного суда РФ, где содержатся рекомендации о внесении изменений в действующее законодательство. Некоторые из этих решений были приняты еще в 1997 году! Судья Конституционного суда РФ Николай Бондарь считает, что таких судебных решений еще больше: депутаты, по его мнению, не обратили внимания по меньшей мере на четыре аналогичных правовых акта. Признание правовой нормы, не подлежащей применению, часто ведет к тому, что создается правовая лакуна. И тогда КС берет на себя временное регулирование того или иного вопроса. Например, в 2002 году КС предписал индексировать выплаты пособий участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС на основе прожиточного минимума по субъектам Российской Федерации. Как считает Бондарь, "решения КС имеют по существу значение источников права" - вопреки общему принципу теории разделения властей.

Разве не та же методика временного регулирования была использована КС в вопросе о применении срока давности привлечения к налоговой ответственности? Но защита Конституционным судом РФ пенсионных прав отцов детей-инвалидов или прав чернобыльцев остались почти незамеченными СМИ, а вот за "потворство мытарям" четвертая власть пригвоздила третью к позорному столбу.

Дело пенсионерки Поляковой

Пенсионерке Галине Алексеевне Поляковой можно только посочувствовать: она стала жертвой незнания закона. В июле 1999 года она продала дачу. Сделки с недвижимостью подлежат государственной регистрации. При этом уплачивается регистрационный сбор. Полякова, по ее словам, приравняла регистрационный сбор к налогу и решила, что уже исполнила свою обязанность налогоплательщика, тогда как по закону она должна была до 30 апреля 2000 года подать налоговую декларацию в налоговую инспекцию по месту своего жительства и до 15 июля перечислить в доход государства 13 процентов полученного ей по сделке.

Обычные граждане нечасто занимаются куплей-продажей недвижимости и, естественно, могут о требованиях закона не знать. На беду, мытари заметили ее оплошность только в мае 2002 года - к этому времени на недоимку набежала изрядная пеня. Налоговый кодекс РФ гласит:

Статья 119. Непредставление налоговой декларации

2. Непредставление налогоплательщиком налоговой декларации в налоговый орган в течение более 180 дней по истечении установленного законодательством о налогах срока представления такой декларации

(в ред. Федерального закона от 09.07.1999 N 154-ФЗ)

влечет взыскание штрафа в размере 30 процентов суммы налога, подлежащей уплате на основе этой декларации, и 10 процентов суммы налога, подлежащей уплате на основе этой декларации, за каждый полный или неполный месяц начиная со 181-го дня.

Нетрудно подсчитать, что долг пенсионерки Поляковой перед государством почти утроился: теперь ей нужно было отдать государству едва ли не половину стоимости дачи. Lex dura sed lex - говорят в таких случаях. Если бы мытари не исполнили закон, их бы обвинили в халатности. Хотя, наверное, законодатель мог бы на будущее сделать закон более гуманным. Что касается СМИ, то им, наверное, стоило бы почаще рассказывать о подобных печальных историях - в целях правового просвещения.

Галина Полякова была согласна заплатить недоимку, но ее, конечно, шокировал колоссальный штраф. И как утопающий хватается за соломинку, она ухватилась за статью 113 НК РФ.

Статья 113. Давность привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения

1. Лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено это правонарушение, истекли три года (срок давности).

В своей жалобе в Конституционный суд РФ Полякова обратила внимание на то, что судебное решение о взыскании с нее штрафа было вынесено за пределами трехлетнего срока давности. Применяя статью 113 НК РФ, государство считает моментом привлечения лица к налоговой ответственности дату вынесения соответствующего решения руководителем налогового органа (или его заместителем), а не судом. (О чем, кстати, прямо гласит часть вторая пункта 36 постановления пленума Высшего арбитражного суда РФ от 28 февраля 2001 года # 5.) По мнению пенсионерки, такое истолкование и применение статьи 113 НК РФ противоречит принципу презумпции невиновности, установленному Конституцией РФ.

Статья 49

1. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

На самом деле не стоило по этому поводу беспокоить Конституционный суд РФ. Достаточно было бы и объяснений любого юриста. В Конституции РФ речь идет исключительно о виновности в совершении уголовно наказуемых деяний. Только они именуются преступлениями и только по ним выносится приговор. Однако наряду с преступлениями существуют и другие виды правонарушений: административные и налоговые, а также дисциплинарные проступки. Во всех этих трех правовых сферах также применяется принцип вины, которая может быть выражена в форме умысла и в форме неосторожности. Только в гражданско-правовой сфере в ряде случаев возможно возложение ответственности без вины.

Налоговое правонарушение - это не преступление. Это противоправное деяние, аналогичное административному правонарушению. Разница между ними скорее техническая: последним посвящен Кодекс РФ об административных правонарушениях, а первым - некоторые главы Налогового кодекса РФ. К ответственности за административные правонарушения привлекает не только суд - на это уполномочен и большой перечень должностных лиц исполнительной власти. Все они при этом руководствуются принципом презумпции невиновности - они сами (а не суд) обязаны установить вину предполагаемого правонарушителя. Согласно Трудовому кодексу РФ работодатель обязан доказать вину работника, привлекая его к дисциплинарной ответственности. Другое дело, что решения должностных лиц и работодателя можно оспорить в суде. И суд вправе (но не обязан!) приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (п. 4, ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Итак, привлечение к налоговой ответственности - это компетенция налоговых органов. После вынесения ими соответствующего решения гражданин или орган управления (представитель) юридического лица могут уплатить штраф фактически добровольно. Если они добровольно не платят, то взыскание (по существу принудительное) осуществляется через суд. Для взыскания налоговых санкций закон предусматривает другой - шестимесячный срок давности.

Ст. 114

7. Налоговые санкции взыскиваются с налогоплательщиков только в судебном порядке.

(п. 7 введен Федеральным законом от 09.07.1999 N 154-ФЗ)

Статья 115. Давность взыскания налоговых санкций

1. Налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции).

Кстати, в свое время я сдавал экзамен по финансовому праву доценту МГУ Денису Щекину, который впоследствии готовил экспертное заключение по запросу защиты Платона Лебедева. И именно он акцентировал мое внимание на этом аспекте: взыскивает санкцию суд, а накладывает - налоговый орган.

Нефтяное пятно в 40 миллиардов

Рассмотрение жалобы пенсионерки Поляковой КС объединил в одно производство с запросом федерального арбитражного суда Московского округа, опять-таки интересующегося толкованием конституционно-правового значения статьи 113 НК РФ. Арбитражному суду это необходимо для решения вопроса о санкции, вынесенной налоговым органом в отношении нефтяной компании ЮКОС в сентябре 2004 года по итогам деятельности этой коммерческой организации за 2001 год. "Цена вопроса" - 40 миллиардов рублей.

Конституционный суд РФ постановил: "Впредь до внесения таких дополнений и изменений <в законодательство> суд - в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки - может признавать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к налоговой ответственности и взыскивать с него налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа соответствующей документации".

Все встретившиеся мне комментарии в СМИ сводились главным образом к тому, что КС не установил четких критериев того, что следует считать воспрепятствованием осуществлению налогового контроля, и тем самым открыл дорогу произволу чиновника. Однако это, прямо скажем, далеко не единственный случай в правовой системе, когда должностное лицо наделяется полномочиями оценивать конкретную ситуацию с точки зрения ее соответствия общим требованиям. В этом-то и заключается интеллектуально-властная функция должностного лица, его дискреционная власть.

К тому же здесь оценивает ситуацию в конечном итоге суд, а чиновники-мытари дают только первоначальную оценку. Суд же обычно вообще обладает очень широкими дискреционными полномочиями. Конечно, в обществе широко бытует мнение, что "чиновники куплены", "суд куплен". Но с такими размашистыми обывательскими оценками у последовательного человека путь один: в тайгу, жить отшельником.

Более развернутую критику представил обозреватель "Новой газеты" Леонид Никитинский: "Например, в гражданском праве давностные сроки, пропущенные не по вине субъекта спора, могут быть восстановлены, а в уголовном праве (публичная сфера) они вообще ни при каких обстоятельствах восстановлены быть не могут ("умерла, так умерла"). В своем решении о том, что трехлетний срок давности по налоговым спорам не истекает, если в его последний день налоговый инспектор успел составить какую-нибудь филькину грамоту с претензией, которая в этом случае как бы заменяет решение суда, КС сделал вид, что налоговые правоотношения относятся к гражданско-правовой сфере. То есть гражданин или частная компания якобы имеют равные права с налоговым органом, за которым стоит государство со всеми его не всегда ясными и праведными интересами и возможностями. Проводя в решении мысль, что презумпция невиновности не охраняет "недобросовестного налогоплательщика", КС путает публично-правовую сферу с гражданско-правовой: "недобросовестный налогоплательщик" - это уже переход к компетенции уголовного суда, где презумпция невиновности не может не действовать".

Пытаясь в доступной форме просветить читателей, не имеющих юридического образования, Никитинский допускает множество грубых искажений истины. Итак, он утверждает, что суд может восстановить давностные сроки, пропущенные участником процесса по уважительной причине, только в гражданском праве, а в уголовном праве якобы "они вообще ни при каких обстоятельствах восстановлены быть не могут". Обратимся к Уголовному кодексу РФ.

Статья 78. Освобождение от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности

3. Течение сроков давности приостанавливается, если лицо, совершившее преступление, уклоняется от следствия или суда. В этом случае течение сроков давности возобновляется с момента задержания указанного лица или явки его с повинной.

4. Вопрос о применении сроков давности к лицу, совершившему преступление, наказуемое смертной казнью или пожизненным лишением свободы, решается судом. Если суд не сочтет возможным освободить указанное лицо от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности, то смертная казнь и пожизненное лишение свободы не применяются.

5. К лицам, совершившим преступления против мира и безопасности человечества, предусмотренные статьями 353, 356, 357 и 358 настоящего Кодекса, сроки давности не применяются.

В части 5 статьи 78 УК РФ устанавливается, что преступления против мира и безопасности человечества срока давности не имеют. Это общеизвестно. В части 4 суд наделяется дискреционным полномочием: правом решать на свое усмотрение вопрос о применении срока давности к преступлениям, караемым смертной казнью или пожизненным заключением. Как раз в силу этого бывших десантников, подозревавшихся в убийстве журналиста Дмитрия Холодова, судили повторно, невзирая на истечение срока давности. Наконец, часть 3 автоматически приостанавливает течение срока давности, если лицо, совершившее преступление, скрывается от следствия или суда. Разве здесь не содержится прямая аналогия с "налоговым" постановлением КС?

Заметьте: скрывается не только от суда, но и от следствия (аналог - от органа, осуществляющего налоговый контроль). Хотя здесь всегда можно поднять шум (и адвокаты его регулярно поднимают), заявляя, что следователь таким образом наделяется правом произвольно решать, скрывается от него подозреваемый (обвиняемый) или нет. Но едва ли кто-то счел бы справедливым, что преступник может скрываться от правосудия отведенный срок (от двух до пятнадцати лет), а потом "с чистой совестью" вернуться в родные пенаты. И точно так же едва ли справедливо оставлять налоговым правонарушителям лазейку, позволяющую водить мытарей за нос, пока не истечет трехлетний срок давности.

Далее текст Никитинского сложно последовательно анализировать: что ни слово, то нонсенс. Оставим на его совести оценку документа, составляемого налоговым инспектором, как "филькиной грамоты" (с таким же успехом "филькиной грамотой" можно объявить решение суда, закон и т.д.). Однако обвинение Конституционного суда РФ в том, что он "путает" публично-правовую сферу с гражданско-правовой, просто смехотворно. Как уже было доказано, уголовное право использует для защиты законности и правосудия инструменты, аналогичные институту восстановления сроков в частном праве. (Да и уголовное право Никитинский вспоминает совсем некстати. Налоговый правонарушитель, независимо от степени его добросовестности, совсем не обязательно является преступником. Здесь имеет значение, прежде всего, насколько существенный вред причинен его деянием.)

Выражение "недобросовестный налогоплательщик" действительно очень сходно с понятием "недобросовестный участник гражданских правоотношений", широко применяемым в гражданском праве. Но КС в постановляющей части предписывает налоговым органам и судам устанавливать вовсе не "добросовестность" или "недобросовестность" налогоплательщика, а всего лишь факт воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки. Каждый юрист должен знать, что констатация факта не является констатацией вины. И при чем здесь тогда пресловутая презумпция невиновности, которую ни к селу ни к городу склоняют едва ли не все комментаторы?!

Волшебное слово praesumptio в переводе с латинского языка означает всего лишь "предположение". Мы предполагаем любое лицо невиновным в совершении преступления, административного или налогового правонарушения, дисциплинарного проступка, пока не обнаружим достаточные доказательства обратного. Соответственно никто в публично-правовой сфере не обязан доказывать свою невиновность, так как она презумируется (предполагается). (В гражданском праве, наоборот, предусмотрено множество случаев, когда презумируется виновность одной из сторон, пока она не докажет обратного.)

Налоговый орган, сталкиваясь с фактом воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля, продолжает налоговую проверку без оглядки на срок давности. Установив факт налогового правонарушения и вину налогоплательщика в его совершении, он накладывает санкцию, предусмотренную законом. Если налогоплательщик возражает и не желает платить начисленную недоимку и штраф добровольно, в дело вступает суд, который оценивает законность всей цепочки действий налогового органа. Вот схема, прочерченная Конституционным судом РФ.

И что в этом "противоречащего принципу презумпции невиновности", "не правового", "политически ангажированного"?! Если кого-то такая схема не устраивает, то честнее было бы заявить: я противник уплаты налогов, противник всякого государства, считаю, что мои сограждане не могут избрать себе достойную власть, я анархист. И - Робинзоном в леса.


01.08.2005

http://www.russ.ru/reakcii/dobroe_slovo_o_vedomstve_zor_kina
 

Персоны (1)

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован